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A Câmara de Deputados aprovou na última semana alteração na legislação que rege a elaboração do orçamento público. A principal mudança se dá com relação ao papel que caberá ao Executivo diante das emendas orçamentárias propostas pelos parlamentares. De acordo com o texto, no que tange às emendas, o orçamento passa a ser impositivo ao invés de autorizativo. Para muitos, a pergunta que segue é: ‘e daí?’. Qual a importância dessa alteração de legislação?

Pois bem. Já foi discutido aqui em outros dois post, um que falava sobre o sistema presidencialista brasileiro e outro que discutia a suposta necessidade de reforma política no Brasil, que o sistema político brasileiro funciona bem, apesar dos sombrios prognósticos que assombravam os estudantes de ciência política no final dos anos 80 e anos 90. A causa suposta para este resultado positivo atualmente é a concentração de poderes nas mãos do Executivo. Com diversos instrumentos em mãos, este Poder teria a capacidade de concretizar a sua agenda e, assim, governar o país. Sob esta ótica, a peça orçamentária é uma ferramenta importante que dá ao Poder Executivo esta capacidade de implementar suas políticas. Por isto, as alterações sobre esta legislação são importantes.

Para compreendermos o que está em jogo, é preciso antes entender o que significam estes dois tipos de orçamento. No caso brasileiro atual, o orçamento é uma peça autorizativa. Isto significa que o Executivo está autorizado, mas não obrigado, a gastar o dinheiro programado nas diferentes rubricas desta proposta. Ele tem capacidade discricionária para decidir o que fazer. Já em um orçamento impositivo, o Poder Executivo perde essa discricionariedade e, ao contrário, é obrigado a realizar os gastos propostos. O que pode-se deduzir disto?

A primeira vista, o Poder Executivo, se perde capacidade de escolha, perde também poder. Esta situação nos aproximaria ao cenário pessimista sobre o funcionamento do sistema político no Brasil. Ou seja, criaria ingovernabilidade. Porém, há que se avaliar a proposta e ela ameniza o quadro. De acordo com as informações veiculadas, a proposta aprovada torna o orçamento impositivo apenas no que tange às emendas orçamentárias propostas pelos parlamentares. O governo agora não teria mais condições de utilizar a execução destas proposições como moeda de negociação junto aos parlamentares para aprovação de seus projetos. Apesar desta negociação individual não ser confirmada por várias pesquisas sobre o tema, recorrentemente se refere a esta relação como um tipo problemático de funcionamento do sistema político nacional. Desta maneira, a obrigatoriedade da execução das emendas evitaria um certo desgaste entre o Poder Executivo e Legislativo e daria a este último maior autonomia para posicionar-se da maneira que achar mais conveniente diante das propostas levadas a ele. Se a diminuição de poder pelo Executivo é um problema, o fortalecimento do Legislativo pode ser um meio de resolver as frustrações que se tem com a performance dos políticos no país. Além disto, deve-se ressaltar que a parcela do orçamento destinada aos deputados, no caso da aprovação do orçamento impositivo, se reduz. Atualmente, cada parlamentar pode propor R$ 15 milhões, mas passaria a R$ 10,4 milhões. Esta redução aumentaria a parcela do orçamento nas mãos do Executivo em aproximadamente R$ 2,4 bilhões, o que não pode ser desprezado.

Assim, a mudança que está sendo votada caminha no sentido de reduzir os instrumentos nas mãos do Executivo para implementação de sua agenda. Ainda que seja muito pouco para tornar o sistema instável, a direção do movimento é perigosa, se a estabilidade do sistema depender mesmo da capacidade do governo em executar suas políticas. Porém, aparentemente o movimento é de pequena dimensão e a organização do Legislativo em torno dos líderes partidários e, portanto provocadora de uma coordenação das ações entre os Poderes, não será alterada. Sem dúvida, se aprovada, esta alteração demandará maiores investigações.

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