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Em tempos de dificuldades e ajuste fiscal, os holofotes se voltam para o governo federal. Em particular, o protagonismo atribuído ao Ministro da Fazenda, Joaquim Levy, e o Ministro do Planejamento, Nelson Barbosa. É compreensível. Em última instância, o governo federal está no centro de comando da política fiscal, sendo o responsável pela estabilidade macroeconômica. Mas e a política fiscal nos estados?

Os estados importam por serem instrumentos para regionalização da política fiscal. A regionalização entendida como a capacidade de oferecer bens e serviços públicos, investimentos e buscar atender as demandas da população do estado. Além de ser parte dos mecanismos de transmissão e complementação da política fiscal do governo federal.

O problema na relação entre os estados e o governo federal no Brasil é ser um processo em reconstrução, ainda necessitando de melhor definição das atribuições entre as diferentes esferas de governo.

No aspecto fiscal, as reformas e ajuste fiscal dos anos 1990s, tinham como objetivo básico sanear o descontrole fiscal, a trajetória explosiva de endividamento e impor a reestruturação administrativa sobre os estados. Os instrumentos para atingir o objetivo eram baseados nos Programas de Reestruturação e de Ajuste Fiscal e na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

Os Programas de Reestruturação e de Ajuste Fiscal foram promulgados com a Lei n. 9.496, de 11 de setembro 1997 que consolidou medidas anteriores de ajuste e previu acordos em que a União assumia e refinanciava o estoque de endividamento dos estados. Este endividamento oriundo do descontrole e das más práticas fiscais na década de 1980 e primeira metade de 1990. Ao mesmo tempo em que exigia como contrapartida reformas e reestruturação patrimonial. O motivo estava no grau independência institucional que cada estado dispunha, assim era necessário o apoio do executivo e legislativo local. Por exemplo, a privatização dos bancos estaduais necessitava, frequentemente, de mudanças na constituição estadual que só poderiam ser feitas por processos legislativos na esfera estadual.

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF promulgada em 2000 consolidou as regras e as limitações da política fiscal para os governos estaduais. Na Lei foram discriminados os limites máximos e mínimos de tipos de gastos, acompanhados das regras para contração de novos empréstimos e administração do endividamento. Estes novos empréstimos seriam direcionados aos investimentos, necessitando de autorizações do Senado e aval do executivo federal. As principais fontes eram provenientes de bancos estatais (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e BNDES, principalmente) e organizações multilaterais internacionais (Banco Mundial, BID, por exemplo).

As novas regras firmaram três parâmetros básicos de avaliação da situação fiscal: Dívida Consolidada Liquida – DCL; Receita Corrente Líquida – RCL; e relação entre DCL/RCL. Os limites indicados pela relação DCL/RCL dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios estão previstos na Resolução do Senado Federal nº 40, de 20/12/2001, e são os seguintes: a) no caso dos Estados e do Distrito Federal < 2,0; b) e municípios < 1,2 (gráfico 1).

Gráfico 1 – Evolução da composição DCL/RCL: 2000-2014 (anos selecionados)

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Fonte: dados do Tesouro Nacional e elaboração própria

A prioridade das medidas era sanear as finanças estaduais, impor maior disciplina e comprometimento com melhores práticas. O que em grande parte foi atingido com a reversão da trajetória explosiva do endividamento. Notem que estados como Goiás, Maranhão, Bahia e Santa Catarina tiveram quedas expressivas entre 2000 e 2008. Em que pese que o único estado que ultrapassou o limite de 2,0 em 2014 foi o Rio Grande do Sul, apesar da trajetória decrescente. A exceção foi Minas Gerais em que o índice de endividamento cresceu no período, ainda que abaixo do limite prudencial. Contudo, a nova situação foi que os investimentos financiados por empréstimos, constituindo a maioria, sofre impacto das decisões políticas do governo federal para mudança de indexadores e autorização das operações[1].

Através dessas regras os estados foram forçados a lidarem com orçamentos mais limitados na distribuição de gastos, de arrecadação e a perca do instrumento de endividamento para estabilização dos gastos correntes. No entanto, a estrutura de incentivos levou os governos estaduais a trabalharem no limite da LRF, sem a preocupação com a construção de uma poupança fiscal. Isto é, em tempos de quedas na arrecadação no estado (especialmente ICMS, o principal imposto estadual) e nas transferências obrigatórias federais (Fundo de Participação dos Municípios – FPM; Fundo de Participação dos Estados – FPE; IPE-Exportação, por exemplo), tendem a acentuar asfixias orçamentárias de curto prazo. Assim constituindo uma espécie de aprisionamento fiscal dos estados.

O aprisionamento pode ser verificado nos problemas fiscais recentes como Paraná, Rio Grande do Sul e Minas Gerais[2]. Aos quais os governos estaduais em momentos de queda de arrecadação apelam para obter recursos por outras vias como depósitos judiciários ou desmonte do sistema previdenciário. Opções que são uma solução de curto prazo, mas que criam novas despesas no longo prazo que elevam a fragilidade fiscal e reduzem a capacidade de ação.

No próximo artigo iremos explorar o papel da perda dos instrumentos fiscais que ocorreu após as reformas dos anos 1990s.

[1]Veja os exemplos da liberação de recursos em 2012 como incentivos aos investimentos nos estados (ESTADÃO, 2012). E a mudança de inxedos do refinanciamento das dívidas dos estados de IGP-DI para IPCA e SELIC negociados e que aguardam regulamentação para entrar em vigor (VALOR, 2015).

[2] Veja o caos do paraná em El pais (2015).

Referências

EL PAIS. Crise de caixa e repressão ‘derretem’ a promessa tucana Beto Richa, 2015. Disponivel em: <http://brasil.elpais.com/brasil/2015/04/30/politica/1430422857_839036.html&gt;. Acesso em: 21 junho 2015.
ESTADÃO. Dilma autoriza R$ 40 bi para Estados, São Paulo, 27 fevereiro 2012. Disponivel em: <http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,dilma-autoriza-r-40-bi-para-estados-imp-,840958&gt;. Acesso em: 25 junho 2015.

VALOR. Câmara aprova mudança no indexador da dívida de Estados. Valor Econômico, São Paulo, junho 2015. Disponivel em: <http://www.valor.com.br/politica/4115740/camara-aprova-mudanca-no-indexador-da-divida-de-estados&gt;. Acesso em: 30 junho 2015.

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