Na última década, a articulação do apoio ao setor produtivo foi no sentido de priorizar as grandes empresas denominadas de “campeões nacionais” e enfatizar setores tradicionais.[1]

Os instrumentos utilizados passavam pela ampliação do crédito público subsidiado, exonerações tributárias, elevação dos impostos de importação de produtos concorrentes, exigência de conteúdo mínimo nacional nas licitações públicas e nas compras das empresas estatais.

A lógica era que os “campeões nacionais” fossem motivados a elevar o investimento na ampliação da produção, tecnologia e inovação, liderando o processo de internacionalização e integração produtiva. Ao mesmo tempo em que provocariam externalidades positivas sobre redes de fornecedores, maior inserção internacional, competitividade, eficiência e redução de preços internos[2].

O objetivo não parece ter sido cumprido. Ao contrário. As indicações são que as medidas contribuíram para um elevado custo fiscal de médio e longo prazo, oriundos do crédito subsidiado e das exonerações. Adicionalmente, abriram margem para estratégias não competitivas: elevação de preços; redução da qualidade; terceirização de insumos e componentes que passaram a ser adquiridos no exterior; importação de máquinas e equipamentos antiquados travestidos de avanço tecnológico.[3]

E o que deu errado? A resposta esteja elencada na literatura sobre política industrial, desenvolvimento e competitividade.

A política industrial apresenta como objetivo geral incentivar o adensamento da estrutura produtiva, produtos de valor agregado e de maior qualidade, processos mais eficientes, orientados pela dinâmica positiva de desenvolvimento tecnológico, inovação e produção. Assim, contribuindo para maior competitividade da economia, desenvolvimento e elevação do bem-estar, maximizando os benefícios para sociedade[4].

Os instrumentos utilizados para operacionalizar a política industrial incluem: incentivos tributários; subsídios de crédito; licenças de importação de bens de capital e componentes; conteúdo mínimo; elevação das barreiras de importação alfandegárias e não alfandegárias para bens estrangeiros concorrentes. Cada instrumento apresenta características que implicam em vantagens e desvantagem, cuja aplicação e sucesso depende do desenho da política industrial e quais os objetivos específicos propostos.

A operacionalização da política industrial apresenta problemas, especialmente em superestimar o impacto positivo e identificar de forma equivocada a resposta das firmas. A articulação desses elementos pode ser sintetizada em três aspectos.

O primeiro que o desenho e os instrumentos da política industrial não consigam oferecer os incentivos adequados para as firmas cumprirem os objetivos estabelecidos. As firmas podem utilizar os incentivos para se proteger da competição externa e local, reduzir custos e evitar riscos. Não contemplando a resposta esperada em maior investimento em inovação, tecnologia ou busca de competitividade.

O segundo que os incentivos podem não ser determinantes para decisão de investimento e instalação da firma em certa localidade ou país. Os determinantes incluem elementos particulares setoriais no nível nacional e internacional. Por exemplo, a necessidade de expansão dos mercados, proximidade de fontes de insumos e matérias-primas, maior facilidade em encontrar trabalhadores qualificados. Além de outros aspectos como qualidade da burocracia, clareza das regras e obrigações, infraestrutura de transporte e comunicação, nível educacional, integração produtiva internacional. Neste cenário, o incentivo direto seria dispensável ou poderia ser reduzido substancialmente na medida em que não é determinante para decisão da firma.

O terceiro que o custo fiscal dos incentivos provenientes das exonerações tributárias e do crédito subsidiado poderiam ser melhor alocados para áreas socialmente desejáveis que forneçam benefícios horizontais. A horizontalidade seria obtida por políticas públicas e investimentos em áreas que obtivessem benefícios pulverizados, contribuindo para que as firmas mais competitivas e eficientes se destaquem. Nessa categoria entram os gastos em infraestrutura e educação.

A infraestrutura (tecnologia de comunicação, transportes, água e esgoto, por exemplo) incentiva maior competição entre as diversas firmas. Já que o impacto positivo é difuso e tende a auxiliar as firmas mais eficientes, abrangendo a estrutura produtiva e contribuindo para maior produtividade.

A educação (básica, superior, técnica ou outras formas de qualificação) é uma forma de elevar o capital humano, considerado o elemento essencial para o crescimento de longo prazo, servindo para alavancar atividades de maior valor agregado e tecnologia. Ao mesmo tempo em que contribuí para a dinâmica de elevação de salários por meio da maior produtividade, acompanhado dos incentivos a automatização e a redução da desigualdade de renda.

A discussão sobre política industrial contempla potenciais fragilidades institucionais e a possibilidade de aparelhamento do estado. Dessa forma, grupos de interesses econômicos e políticos podem cooptar a estrutura de estado, direcionando a política industrial e os incentivos para benefício próprio.

O problema particularmente mais profundo em países em desenvolvimento que não possuem instituições democráticas consolidas, tendendo a serem mais tolerantes ao aparelhamento do estado por interesses particulares. A manifestação pode ser verificada na escolha de firmas específicas em detrimento as políticas horizontais. Adicionado, o uso de instrumentos para protegerem as firmas selecionadas e setores tradicional em detrimento setores inovadores.[5]

O cenário descrito acima pode ser aplicado ao Brasil. No entanto, construir o modelo teórico para determinar as relações entre variáveis, quais evidências empíricas que podem fundamentá-lo e a facticidade dos resultados é um trabalho mais hercúleo do que parece à primeira vista. É uma longa agenda de pesquisa que ainda está para ser construída

[1] A entrevista do Sérgio Lazzarini sobre o tema é uma visão abrangente da relação entre setor público e privado no Brasil < http://epoca.globo.com/tempo/noticia/2016/06/faltou-chicote-e-sobrou-cenoura-diz-sergio-lazzarini-sobre-quebra-da-oi.html >

[2]Admito que quando era jovem e romântico considerava a ideia dos “campeões nacionais” atraente, especialmente relacionados a internacionalização e apoio aos setores tradicionais. A prova está aqui < http://revistas.ufpr.br/ret/article/view/27274 >. Mas hoje não parece uma ideia tão boa.

[3]Um exemplo é a indústria automotiva, formada por multinacionais que obtiveram diversas vantagens a partir da crise de 2007-08 para “produzir aqui” os carros. Isso merece um artigo específico que será tratado futuramente.

[4]O que seria uma política industrial desejável na discussão atual é abordado pelos dois artigos abaixo. O ponto central é que seria desejável desde que eleve a capacidade tecnológica e a competição.

AGHION, P., CAI, J., DEWATRIPONT, M., DU, L., HARRISON, A., & LEGROS, P. (2015). Industrial policy and competition. NBER Working Paper 18048. Acesso em 21 de julho de 2016, disponível em http://www.nber.org/papers/w18048

HAUSMANN, R., HWANG, J., & RODRIK, D. (2014). What you export matters. Journal of Economic Growth, 12(1), 1-25.

[5]MUKAND & RODRIK (2015) apresentam uma discussão sobre a diferença de uma democracia liberal (Alemanha, França e EUA, por exemplo) em relação a democracia por voto (países emergentes, por exemplo). A democraica liberal é fundamentada em instituições democrática que implicam em direitos civis melhor definidos, maior participação popular, regras e obrigações mais claras, melhor genrenciamento do conflito de interesses. Já a democracia por voto existem eleições, mas a forma de funcionamento da estrutura de estado não é necessariamente democrática, enfatizando a influencia das elites e da maioria política, tendendo a ser mais tolerante ao aparelhmaento do estado.

MUKAND, S., & RODRIK, D. (2015). The political economy of liberal democracy. NBER Working Paper(21540). Acesso em 15 de setembro de 2015, disponível em: < http://www.nber.org/papers/w21540.pdf >

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