O propósito do texto é explorar a relação entre democracia, economia e desenvolvimento presente na literatura econômica recente.

O ponto de partida é encarar a economia como a interação entre agentes e grupos de interesses, orientados por regras formais e informais que fundamentam as trocas e os parâmetros para funcionamento do mercado.

Nesse contexto, o estado constitui a formalização das relações que incorpora as preferências dos agentes e os interesses dos diversos grupos. Dessa forma, traduzido na definição e abrangência da oferta de oferta de bens públicos (educação, saúde, segurança pública, por exemplo), desenho de sistema tributário e das despesas, políticas redistributivas, legislação, regras e regulações[i].

Em uma democracia madura idealizada se espera que exista maior capacidade de mediar conflitos e incorporar as preferências dos agentes composta pelo sufrágio universal e defesa dos direitos. O sufrágio universal permite que os eleitores sejam ouvidos e suas demandas consideradas. O respeito aos direitos serve para mediar os conflitos, contemplando:[ii]

  • Direito de propriedade: a possibilidade de os agentes privados deterem a propriedade, protegidos de ações discricionária ou autoritárias do estado ou de outros agentes privados. Os interessados são as elites e, em parte, classe média que possuem bens e buscam defender as suas propriedades;
  • Direitos políticos: regras e normas que garantam o respeito ao processo e resultado eleitoral, existência de oposição, liberdade de manifestação e organização de diversas correntes. Os defensores estão na classe média e nos grupos políticos que utilizam os direitos políticos para participarem da administração e das decisões nas diferentes esferas de estado;
  • Direitos civis: fundamentado na liberdade de expressão, comportamento e tratamento igualitários que inclui acesso aos bens públicos. Os beneficiados são minorias e classes menos favorecidas na medida em que permitem maior integração na sociedade, minimizando a discriminação, marginalização, opressão e violência.

Os direitos se sobrepõem um ao outro, não apresentando uma fronteira bem definida, levando a necessidade de negociações e mediações. Os resultados podem divergir de país para país ou até de localidade para localidade. O motivo é que não há uma receita pronta e dependem de quais são as preferências, construção histórico-institucional, interação entre grupos.

No aspecto econômico, a democracia impulsiona três características:

A primeira na construção de um sistema tributário progressivo, maior carga de impostos e gastos, refletido no crescimento do tamanho do governo. Isso ocorre para atender as demandas por redistribuição e bens públicos que são fortalecidas na presença do sufrágio universal.

A segunda que o maior tamanho do governo é justificado como forma de elevar o bem-estar da sociedade, não sendo aparelhado por grupos privados mais influentes. Ao mesmo tempo em que existe a maior transparência, fiscalização e punição para os desvios de conduta de agentes públicos e privados.

A terceira a existência da consciência da limitação financeira do estado, devendo a sociedade buscar a melhor forma de captação e alocação de recursos. Como reflexo, preservando e aprofundando a preocupação com a sustentabilidade fiscal no longo prazo, eficiência da tributação e dos gastos.

O conceito idealizado de democracia não vai ser encontrado na realidade na medida em que partimos de pressupostos extremamente fortes, tais como: os eleitores são bem informados, racionais e que pensam no longo prazo e, assim, reduzindo espaço para políticos populistas e demagogos; as punições aos desvios de conduta seriam tão críveis a ponto de desencorajar práticas criminosas; e que exista um paz social e incentivos para ocorrerem negociações legais e transparentes.

Na realidade encontramos países que se aproximam dessa estrutura como na Europa Ocidental, Canadá, EUA e Austrália. No entanto, as democracias desses países são imperfeitas e a construção demandou séculos, conflitos políticos e armados. Por exemplo, a regulação dos grandes oligopólios e restrição do aparelhamento do estado datam do século XIX e primeira metade de XX. As incorporações dos direitos civis remetem a movimentos populares dos anos 1950s e 1960, seja nos EUA ou nos movimentos da Primavera de 1968 nos países europeus. Dessa forma, constituindo uma construção em constante transformação que possuem avanços e retrocessos.[iii]

As imperfeições podem gerar distorções que tenham impacto negativo no crescimento econômico e bem-estar. Por exemplo, a regulação favorecer determinado grupo, oriundo da captura de políticos e partidos através de financiamento eleitoral ou outras vantagens. É a questão dos lobbies presentes de diferentes formas, sendo tratados na literatura no âmbito de regulação financeira até decisões orçamentárias, de gastos ou subsídios tributários.

Outro exemplo, a eleição de políticos populistas que prometem reduções agressivas de impostos ou, no outro extremo, elevação dos gastos com bens públicos. Ambos os casos implicam em mudanças na estrutura e no montante de receitas ou despesas, podendo levar a insustentabilidade fiscal e distorções de incentivos. Essa é uma das explicações para comportamentos pró-cíclicos da política fiscal nos países em desenvolvimento. Ou, nos países desenvolvimentos como EUA, a insistência de políticas de estímulos com corte de impostos durante recessões, mesmo em que as evidências da efetividade sejam fracas.

A vantagem de uma democracia mais desenvolvida é que existem responsabilidades e regras que limitam ações populistas e aparelhamento. Em especial, os contrapesos presentes no poder judiciário, legislativos, governos subnacionais, estruturas de estados, organizações de classe e minorias. O governo é descentralizado e evita personalismos autoritário nas decisões, levando os agentes de alguma forma prestarem contas as outras autoridades e instituições, observando a possibilidade de serem punidos.

E nos países em desenvolvimento? As imperfeições são amplificadas e a defesa de direitos são bem mais frágeis, favorecendo políticas ruins para o crescimento e bem-estar, tais como: manutenção de um sistema tributário regressivo; limitação do acesso aos bens públicos para população em geral e elevação de despesas para manter privilégios de elites; evitar reformas que simplifiquem e elevem a eficiência da burocracia estatal na medida em que prejudicam interesses de certos grupos; volatilidade de legislação e regulação setorial; falta de respeito dos direitos políticos e processo eleitoral que contribui para maior incerteza e custos transacionais.

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[i]Existem várias definições de estado. A utilizada é uma voltada para o que se trabalha na economia e nos modelos voltados para regulação, políticas públicas e conflitos de interesses. Os aspectos culturais e regras informais são relevantes para interação dos agentes, mediação de conflitos e construção do estado.

[ii]Estou usando a taxonomia Mukand & Rodrik (2015) e os conceitos de Besley & Persson (2009). No entanto, existem diversos trabalho que analisam a organização de estado e economia política de uma democracia em diferentes aspectos. Por exemplo, abrangendo debates sobre tributação, regulação, eleições e processo orçamentário.

MUKAND, S., & RODRIK, D. (2015). The political economy of liberal democracy. NBER Working Paper(21540). Acesso em 15 de setembro de 2015, disponível em: < http://www.nber.org/papers/w21540.pdf >

BESLEY, T., & PERSSON, T. (2009). The origins of state capacity: property rights, taxation and politics. American Economic Review, 99, 1218-44.

O livro introdutório ao tema recomendo Vito Tanzi (2011) que discute de forma didática e direita a teoria econômica do setor público, incorporando o aspecto econômico, político e histórico-institucional.

TANZI, V. (2011). Government versus markets: the changing economic role of the state. Cambridge: Cambridge University Press.

[iii] Para entender a diferença entre EUA e Europa, o livro do Alesina & Glaeser (2004)

ALESINA, A., & GLAESER, E. L. (2004). Fighting poverty in the US and Europe: a world of difference. (O. U. Press, Ed.) Oxford.

Um detalhe sobre os EUA é que os estados possuem uma elevada autonomia. Portanto, a definição de oferta de bens públicos, tamanho do governo e legislação acaba sendo uma questão local. Dessa forma, permitem legislações bem diferentes em temas sensíveis como pena de morte, porte de armas, aborto e drogas. Por exemplo, a Califórnia é extremamente rigorosa com legislação ambiental e de porte de armas, a população foi favorável ao aumento de impostos. Já os estados do meio oeste e sul defendem a flexibilização do porte de armas, pena de morte e criminalização das drogas.

 

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